Sumario:
I. El rol de los entes reguladores. II. El derecho del usuario a un trato digno.
Doctrina:
Por Enrique L. Suárez (*)
Resulta interesante y fundamental para todos los usuarios de servicios públicos en general el pronunciamiento emitido por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa que anotamos en el presente (1), debido al menos -a nuestro humilde juicio- a dos razones: una es porque reafirma y pone de relieve la función y el rol que juegan en el actual diseño de la regulación pública los entes reguladores en el ámbito de los servicios públicos; la otra razón es que pone de manifiesto y resalta el derecho de los consumidores en general y de los usuarios de servicios públicos en particular a un trato digno por parte del licenciatario o concesionario que brinda el servicio de que se trate. Queríamos compartir con los lectores ambas temáticas en estas líneas.
I. EL ROL DE LOS ENTES REGULADORES
Al eclipsarse el modelo del Estado de Bienestar a fines de los ochenta, la crisis consecuente del Estado (2), carente de medios para lograr los fines que había propuesto dicho modelo, estalla en 1989, recreándose un estado de emergencia que requería en forma urgente una reforma del mismo en cuanto a su rol, estructura y fines. La Reforma del Estado iniciada a principios de los noventa contó con las Leyes 23.696 y 23.697 , de Emergencia Administrativa y Económica respectivamente, como sus herramientas jurídicas principales. El nuevo esquema de prestación de servicios públicos que surge conlleva la participación fundamental de la iniciativa privada, encargada de la operación y la prestación del servicio, transformando monopolios antes estatales en mercados cautivos de usuarios, así como el surgimiento de dos relaciones: 1. la existente entre el Estado privatizador, otorgante de la concesión o licencia respectiva necesaria para la prestación del servicio, y el prestador del servicio, por un lado, y 2.entre este y el usuario del mismo.
Es necesario, ante la situación descripta, planificar un nuevo diseño de regulación pública. La misma, como una de las funciones esenciales del Estado, puede ser considerada como el instrumento por medio del cual la sociedad considera que pueden alcanzarse aquellos fines esenciales para el contexto social.
En el plano económico, implica el condicionamiento, la corrección o la alteración de parámetros espontáneos y "naturales" del mercado mediante la imposición de determinadas exigencias o requisitos a la actuación de los agentes económicos involucrados. De ese modo, en lo concerniente a los servicios públicos, el Estado -si bien por la reforma de marras quedó desafectado de dichas actividades- a través del nuevo esquema regulatorio impuso las condiciones para el desarrollo de esta nueva etapa en la materia. La nueva regulación estatal, a tal efecto, previó principalmente:
1. la prestación del servicio público a través de un operador privado munido de título habilitante al efecto (v. gr. concesión o licencia);
2. la creación de entes reguladores, con el fin de proteger al usuario y velar por sus intereses, ante la desigual relación de fuerzas existente, mediante el ejercicio de las facultades otorgadas por el marco normativo del servicio;
3. el dictado de marcos regulatorios específicos para cada servicio público, con el fin de establecer los derechos y obligaciones de cada una de las partes intervinientes.
En lo que hace a los marcos regulatorios, la creación de los mismos tiene por objeto el establecimiento de una serie de normas que delimiten de manera clara y precisa -teniendo en cuenta las particulares circunstancias de cada servicio público- las relaciones que se establecen entre el Estado, el prestador y el usuario de cada servicio.En ese sentido, puede pensarse a cada marco regulatorio como un plexo normativo específico, que regula los derechos y obligaciones de los protagonistas de cada servicio, en particular los de tipo domiciliario, como el que nos ocupa (3).
Además de la ley marco del servicio, integran el plexo citado su decreto reglamentario, el pliego de bases y condiciones a través del cual se efectúa la privatización de la actividad, el contrato de concesión o licencia para efectuar la prestación del servicio y, por último, las diversas resoluciones emanadas de los entes reguladores, en ejercicio de las atribuciones reglamentarias propias, incluyendo una de las normas de mayor importancia a los fines de la determinación de las relaciones específicas entre el prestador u operador del servicio público y el usuario del mismo: el denominado "reglamento de servicio" o "reglamento del usuario" (4).
En el caso del marco regulatorio del Servicio Básico Telefónico (SBT), que aquí interesa especialmente, el citado reglamento es el Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico (RGCSBT), aprobado por la Resolución (SCo.) 10.059/99, de la cual forma parte como Anexo I de la misma.
Cabe señalar que el art. 42 CN ha establecido la obligación de que los mismos sean instituidos a través de la legislación, con entes reguladores independientes, lo que lamentablemente no se ha dado en todos los casos, ya que se han dictado marcos regulatorios a través de diversas normas emanadas de la Administración, lo que ha dado origen a la creación de autoridades regulatorias dependientes de reparticiones pertenecientes a la Administración Central (5). Al margen de lo dicho, los entes reguladores deben perseguir el específico fin de proteger y amparar a los usuarios.El fin último del control estatal ejercido a través de los entes reguladores es la satisfacción del usuario del servicio público específico (6). Por expresa previsión constitucional, que debe a su vez traducirse luego específica y puntualmente en el marco regulatorio de cada servicio público, los entes reguladores tienen como misión esencial proteger adecuadamente los derechos de los usuarios, propender a una mejor operación, confiabilidad, libre acceso, no-discriminación y uso generalizado de los servicios (7).
Como bien dice Nidia K. CICERO (8), además de la función de diseñar e implementar las políticas regulatorias de cada sector en cuestión, el ente regulador debe atender el problema del usuario a través de su seguimiento y solución, tarea que si bien no lucirá tanto o no tendrá tanta trascendencia como la primera, tiene una fundamental importancia para hacer realidad el goce por parte de los usuarios de servicios eficientes y de calidad óptima. Como indica la autora citada, los servicios públicos de gestión privada se caracterizan «por su necesaria regulación y control por parte de la entidad estatal correspondiente, por efecto de la consecuente posibilidad de que se operen abusos, irregularidades o disfuncionalidades» en perjuicio de los usuarios.
Es muy claro GORDILLO (9) al señalar que no puede esperarse que el ente regulador actúe como un supuesto árbitro que dirima conflictos entre partes supuestamente iguales, ya que ello es una falacia, dada la desigualdad existente entre el prestatario y el usuario.Por el contrario, el ente tiene el deber constitucional de bregar por equilibrar la brecha o desigualdad existente entre ambas partes, compensando el poder que otorga el ejercicio de una actividad monopólica con un debido control y defensa del usuario.
Los entes reguladores resultan una garantía del usuario, ya que si bien no reúnen los mismos elementos propios que hacen a la garantía de acceso a la justicia, su existencia como organismos imparciales e independientes, con estabilidad y medios adecuados para cumplir con los fines arriba indicados, otorga al usuario una verdadera "tutela administrativa" frente a las problemáticas que conlleva la relación con el prestador privado del servicio público.
En lo que concierne específicamente al SBT, el ente regulador específico es la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) (10), instituida a través del Decreto 1185/90 . Creado como un organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones (art. 3 ), el mismo tiene como función la regulación administrativa y técnica, el control, la fiscalización y la verificación en materia de telecomunicaciones y postal, de acuerdo con la normativa aplicable y las políticas que fije el Gobierno Nacional a través de la Secretaría de Comunicaciones (art. 4).
Es así que, en relación con la materia bajo trato en el fallo comentado, resulta fundamental atender el reclamo y las denuncias que pueda formular el usuario, amén del propio control del cumplimiento de las obligaciones a cargo del prestador con motivo de la gestión del servicio público domiciliario. Asimismo, si diere a ello lugar el contralor ejercido, el ente regulador debe aplicar en forma firme pero razonable las facultades sancionatorias con las cuales ha sido investido por las normativas legales integrantes de su marco regulatorio.Por ello del grueso del fallo surge claro que lo importante es la acreditación de la falta, la cual no debe quedar supeditada a una cuestión cuantitativa salvo para el ejercicio de las facultades sancionatorias con razonabilidad, cuestión que debe ser merituada al imponerse la sanción de que se trate. En el caso, no se ha probado lo eventualmente injustificado de la queja o motivo de reclamo de los usuarios, por lo que resulta reprochable el accionar de la prestataria y la multa impuesta debe ser confirmada por tanto.
También el fallo hace hincapié, incluso con cita de jurisprudencia anterior emanada de la sala interviniente, en la especialización de la institución estatal en la materia regulada atento a que los entes reguladores, a fin de desempeñar con eficiencia su cometido y evitar tanto la asimetría en la información respecto de las empresas sujetas a fiscalización como su captura por estas últimas, deben contar con personal altamente capacitado y especializado en los diversos tópicos de su competencia, para poder evaluar las complejas situaciones some tidas a su tratamiento, y apreciar la naturaleza, la esencia y el alcance de las conductas de las empresas, con la finalidad de detectar eventualmente incumplimientos y sancionarlos conforme a derecho (11). El norte axiológico que tanto ha guiado la labor administrativa del ente regulador han sido la tutela y la defensa del usuario dentro de los parámetros que el derecho como orden social, con sus regulaciones jurídicas específicas vigentes en la materia, le impone a la actuación y la competencia de aquel, y la labor del mismo y el ejercicio de sus facultades de control y sanción aparecen claramente valoradas y respaldadas por el fallo comentado.
II. EL DERECHO DEL USUARIO A UN TRATO DIGNO
1. La calidad de servicio
A
Hemos visto que el operador (concesionario o licenciatario) del servicio público domiciliario (el SBT, en nuestro caso) debe cumplir con determinadas obligaciones, cuya efectiva satisfacción debe ser verificada por el ente regulador competente.En las diversas normas del marco regulatorio aplicable, se determinan los diversos parámetros o estándares a través de los cuales debe justipreciarse si el prestador ha cumplimentado acabadamente las obligaciones a su cargo, según la naturaleza de las mismas.
Una de dichas obligaciones tiene que ver con la calidad de servicio que se le brinda al usuario (12). De modo genérico, puede decirse que el servicio es «el resultado generado por las actividades entre el cliente y el suministrador y por las actividades internas del suministrador para satisfacer las necesidades del cliente» (13). El estudio de la calidad del servicio implica hablar de la atención que se le brinda al cliente y del servicio técnico que se le presta. En ese sentido, dicha calidad está determinada por una debida atención al cliente y por la eficacia del servicio técnico.
Siempre desde un contexto genérico, una óptima calidad de servicio comercial implica crear adecuados canales de comunicación a través de los cuales puedan expresarse y comunicarse las insatisfacciones del cliente en general, lo que facilita para la empresa no solo la soluciones a su eventuales problemas sino que marca una guía de mejora en el desempeño del oferente, coadyuvando a lograr la lealtad y la fidelización del cliente, para la recompra posterior. En el marco de desarrollo del mercado, tanto para retener al cliente fidelizado como para captar nuevos clientes potenciales, se impone la idea en la comunicación con el cliente de «revertir el concepto del libro de quejas y transformarlo en servicios al consumidor», o sea, convertir el canal de comunicación cliente-empresa al menos no solo en una vía de reclamo sino que mejorando la calidad del producto y del servicio, utilizando dicho canal de comunicación como una posibilidad de desarrollar valores agregados en la relación con el cliente, optimizando su satisfacción.Esto lleva a mejorar la atención brindada al cliente, de modo tal que los llamados recibidos en el servicio de "call center" de la empresa sean solo ínfimamente reclamos, pasando a ser la mayoría, consultas, pedidos de información o expresiones de opinión en concepto de sugerencias. Sin perjuicio de ello, todos los canales de comunicación que puedan entablarse entre empresa y cliente deben tener como objetivo fundamental la atención al cliente en un máximo nivel de calidad de servicio, recepcionando debidamente sus dudas, inquietudes o reclamos, y dándole la debida solución. El consumidor debe sentirse pues "escuchado" y que sus problemas importan porque es "parte de la empresa".
Ese es el sentido de la calidad de servicio comercial: debe considerarse como la aptitud o el grado de excelencia en lograr establecer una eficaz comunicación con el cliente para solucionarle cualquier problema en todas las etapas de la relación contractual. Es una actitud concreta de la empresa que el consumidor sabrá valorar y será un parámetro importante a tener en cuenta a la hora de decidir. El respeto y el trato digno hacia el consumidor no solo son una manda constitucional (art. 42 CN) y un derecho del universo de consumidores. También puede ser vista como una eficaz herramienta de comercialización. Con carácter meramente enunciativo, puede decirse que algunos estándares que conforman en general una óptima calidad de servicio comercial son:
a. la existencia de una gran cantidad de sucursales o puntos de asistencia en todo el país, junto con un adecuado servicio técnico para los clientes de la empresa de que se trate;
b.la eficaz capacitación del personal en todos los aspectos de la atención al cliente antes y luego de la adquisición del producto o servicio, así como también el necesario conocimiento y forma de solución de todos los problemas normales, típicos, que pueden suscitarse en la etapa de ejecución de los contratos de consumo y que puedan perjudicar u ocasionarle una molestia al consumidor, al no poder disfrutar y hacer debido uso del bien o servicio contratado, y
c. centros de atención al cliente accesibles por los diversos medios y tecnologías de comunicación disponibles (teléfono, Internet, correo postal o electrónico, fax, etc.) para quejas, reclamos o consultas.
Entonces, tal como surge de lo expuesto, en el campo de la calidad de servicio es fundamental el modo en que se establece un sistema de tratamiento y solución de las consultas, quejas y reclamaciones orientadas a satisfacer debidamente al cliente, dándole la imagen de una organización orientada hacia él, a fin de mejorar la gestión de la empresa en su conjunto.
Hasta aquí hemos hablado de la interacción de oferentes y demandantes en el mercado, donde la competencia en el ámbito de la oferta debe ver a la calidad de servicio comercial como una estrategia y herramienta para posicionar a las empresas como unidades de producción y comercialización de la mejor manera frente al cliente.
B
¿Qué sucede al respecto en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios?Como bien sabe el lector y como hemos detallado someramente ut supra, atento a las condiciones de privilegio y exclusividad con que son prestados estos servicios bajo monopolios u oligopolios, es la regulación pública la que, a través de sus diseños e ingeniería jurídica, debe establecer las obligaciones en cabeza de los prestatarios de los servicios y la verificación de su cumplimiento por parte del Estado a través del ente respectivo.
La necesidad de que el usuario del Servicio Básico Telefónico (SBT) sea concretamente asesorado o informado, así como que pueda formular en debida forma sus reclamos o quejas (14), debiendo ser las mismas solucionadas y evacuadas en los tiempos y formas determinados por la tutela sustantiva del derecho del consumo y el marco regulatorio, forma parte -más de la calidad del servicio comercial- de la efectiva vigencia del derecho a un trato equitativo y digno, reconocido por la Carta Magna en su art. 42 y por la Ley 24.240, en sus arts. 8 bis , 25, 26 y 27 , entre otros.
C
Ya hemos tratado este tema con anterioridad (15) pero conviene, a los fines de dilucidar debidamente la médula del fallo , volver brevemente sobre el mismo para apreciar la importancia del pronunciamiento judicial.
En el marco del proceso de privatización del servicio telefónico, las futuras licenciatarias del servicio, al efectuar su oferta, no solo tuvieron en cuenta los márgenes de inversión a realizar y de ganancias a obtener sino que se comprometieron a mantener e incrementar el nivel de calidad de prestación del servicio en todos sus niveles. Esto implicaba, entre otras cosas, el aumento del número de líneas, efectuar mejoras en la comunicación, introducir nueva tecnología, modernizar las formas de comunicación con el cliente a nivel tecnológico y de políticas de comercialización, y mantener y no disminuir el número de sucursales de atención al público de cada una de las LSBT (v. gr. Telefónica de Argentina S.A.y Telecom Argentina -Stet France- S.A.).
Lo dicho implica que, en lo que hace a la calidad de servicio comercial, sin perjuicio de incorporar todos los adelantos tecnológicos en materia de comunicación e interacción con el cliente, los mismos no deben reemplazar sino complementar la atención "personal" que se le debe brindar al usuario en las sucursales, a los fines de ejercer su derecho a reclamar y ser asesorado u orientado. Ello debe ser llevado a cabo por personal idóneo capacitado a tal efecto por la empresa, a fin de que por cualquiera de los canales de comunicación que se activen entre la LSBT y el usuario, pueda solucionarse plenamente la inquietud del usuario. Nótese que con la reforma de la Ley 24.240 a través de su similar 26.361, conforme al art. 27 , a los efectos de los reclamos que puedan realizar eventualmente los usuarios de los servicios domiciliarios,
«las empresas prestadoras de servicios públicos deberán garantizar la atención personalizada a los usuarios».
Ciertamente, la veloz transformación del mercado de las telecomunicaciones y la irrupción masiva del uso de la telefonía móvil transformaron el mercado del Servicio Telefónico Básico, lo que provocó asimismo una variación en la modalidad de relacionarse entre el usuario y el prestador. Se ha desarrollado así un plan sistemático de reducción del número de sucursales de atención al público de las LSBT, de modo que los usuarios se van viendo cada vez con mayor dificultad para poder presentar reclamos escritos y obtener acuse de recibo de los mismos, a raíz de su recepción, así como también se ven impedidos de recibir una contestación eficaz, idónea en tiempo y forma, de dichos reclamos presentados (16).
Nadie está en contra, desde ya, de la aparición de los sistemas de telegestión o de los números telefónicos gratuitos para realizar determinados trámites sino todo lo contrario:los aplaudimos en la medida en que le faciliten las cosas al usuario, evitándole traslados y pérdidas de tiempo innecesarias según la naturaleza del trámite a realizar. Sin embargo, ante circunstancias de determinada entidad o gravedad, donde se hace necesaria la acreditación de la presentación que se formula; donde es necesario adjuntar facturaciones que acrediten los extremos invocados por el usuario; donde deban brindarse una serie de explicaciones fácticas o técnicas de modo claro, indubitable y fehaciente, allí se hace importantísimo, so pena de violar expresas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en tal sentido, la existencia de una sucursal de la empresa, ubicada de modo razonable en el radio geográfico del domicilio del usuario, dotada de personal que no solo permita la atención personal del usuario sino la resolución personalizada, con rapidez y eficacia, de sus problemas.
Atento a la anomalía expuesta (cierre de sucursales de las LSBT), la circunstancia hace que al menos de hecho las metodologías de comunicación alternativas ofrecidas al usuario como sucedáneo de la atención "personalizada" que debieran brindar tengan un nivel máximo de eficacia, so pena de agravar aun el derecho del usuario a un trato digno y equitativo (17).
D
Recordamos que el Servicio de Telegestión 112, en el cual se verificaron los incumplimientos que luego dieron lugar a la sanción aplicada por la CNC y confirmada por el fallo bajo trato, permite realizar todo tipo de tramitaciones comerciales, solicitud de servicios adicionales, pago de facturas, compra de productos, reclamos y consultas en general, pudiéndose acceder al mismo de lunes a viernes en el horario indicado por la empresa.
2.El trato digno
Creemos que las fallas apuntadas ut supra, en la calidad del servicio comercial que se le brinda al usuario, violan su derecho a un trato digno (18) y equitativo en cuanto le impiden comunicarse en forma idónea con la empresa, ya sea para consultas o asesoramiento o bien, para formular un reclamo vinculado a la prestación de servicio o por cualquier otra causa.
Con ello se están vulnerando expresas disposiciones de nivel constitucional (art. 42) y legal (Ley 24.240, esp. art. 8 bis). Además, el art. 5 Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico, aprobado por Resolución (SCo.) 10050/99, de la cual forma parte integrante como Anexo I, estipula que
«El cliente tiene derecho a ser tratado por los prestadores con cortesía, corrección y diligencia, y a obtener respuesta adecuada y oportuna a su requerimiento».
Esto significa que, amén de lo señalado, también se está incumpliendo una expresa disposición del marco regulatorio específico aplicable en la materia, ya que no se suscita el respeto por la dignidad del usuario cuando el prestatario del servicio público (en este caso) no considera y no cumple con todas las obligaciones a su cargo (v. gr. calidad del servicio comercial). No olvidemos que la obligación de brindar un trato digno es en realidad "bifronte", ya que también el Estado, en virtud del art. 42 párr. 2º CN y lo estatuido en el último párrafo art. 8 bis LDC, debe velar por el cumplimiento de los estándares de conducta que debe cumplir el proveedor, aplicando -de resultar necesario- las sanciones, multas y resarcimientos que por derecho correspondan.
Aquí es donde se aprecia lo valioso del decisorio de marras.Ante la «falta de una respuesta a sus requerimientos», la imposibilidad para los usuarios de «comunicarse con el Servicio 112» y «las largas esperas en línea a efectos de ser atendido por un operador», han sido fundamentales a nuestro juicio:
- la participación activa del usuario, con su queja, dando a conocer las anormalidades ocurridas;
- la intervención del ente regulador sancionando en consecuencia luego del procedimiento administrativo correspondiente, y
- la intervención de los magistrados realzando la importancia del control judicial sobre el ejercicio de la función administrativa y las consecuencias que le caben a los incumplimientos de los prestatarios de servicios públicos: la sanción, conforme lo determine y disponga el marco regulatorio.
Desde ya, las irregularidades apuntadas no se corresponden con el trato que merece recibir el usuario. No existió en tal caso diligencia ni la obtención de respuesta adecuada y oportuna al requerimiento formulado por el mismo en su momento. Creemos que lo dicho es suficiente para la reflexión y la valoración de lo decidido en el fallo en cuestión en pos de continuar coadyuvando a la tutela de los derechos de todos los usuarios.
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(1) CNFedContAdm, Sala III, "Telecom Argentina S.A. c/ CNC - Res. 1761/01 s/ proceso de conocimiento" , 24/6/2009.
(2) GORDILLO, Agustín A.: Tratado de derecho administrativo, 5ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1998, t. I, caps. III y IV.
(3) DROMI, José R.: Empresas estatales (De públicas a privadas), Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1997 , p. 74.
(4) Entre sus principales contenidos, orientados a establecer los derechos y deberes de cada parte, respecto de todo aquello relacionado con la prestación del servicio, cabe incluir a las condiciones de acceso al servicio, las diversas categorías de usuarios, los diversos plazos y términos fijados respecto de las temáticas contenidas en el reglamento, así como los diversos procedimientos de reclamos de usuarios. En suma, deben quedar previstas las diversas situaciones en las que puede verse involucrado el usuario del servicio, así como la conducta debida a realizar por el operador en cada caso .
(5) V.al respecto GORDILLO: op. cit. nota 2, 6ª ed., 2003, t. II, pp. 8 y ss., en donde se realiza una comparación entre las dos formas vías de creación institucional de los marcos regulatorios: legales (en el caso de los servicios de distribución de gas y energía eléctrica) y reglamentarios (servicios de telecomunicaciones, entre otros), analizándose sus consecuencias prácticas.
(6) MARTÍNEZ, Patricia R.: "Sistema de control de los servicios públicos 'privatizados' en la Argentina", Los servicios públicos (Régimen jurídico actual), Buenos Aires, Depalma, 1994, p. 137.
(7) Si bien dichos términos son aplicables a cualquier ente, fueron expresados en relación al rol y las obligaciones de Enargas: CNFedContAdm, Sala II, in re "Ciancio José M. c/ Resolución 184/97 -Enargas-", 5/11/1998, en JA, 6148 (1999). V. Vázquez Ferreyra, Roberto A.: "Enargas, la defensa de los consumidores y usuarios, las veredas rotas y otras interesantes cuestiones", JA, 6148 (1999).
(8) CICERO, Nidia K.: "¿Un fallo menor?", ib.
(9) GORDILLO, Agustín A.: "La interpretación restrictiva...", LL 1995-A-217.
(10) La actual Comisión Nacional de Comunicaciones es un organismo producto de la fusión de la ex Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT) -creada originalmente por el Decr. 1185/90- y la ex Comisión Nacional de Correos y Telégrafos (CNRT) -creada por Decr. 214/92-, la cual fue dispuesta por el art. 31 Decr. 660/96 (BO del 27/6/1996). En dicha fusión se incluyó también al Comité Federal de Radiodifusión (Comfer), el cual luego fue desafectado de la misma por Decreto 1260/96. De esta forma, las que habían sido hasta ese momento por separado autoridades regulatorias de los sectores de telecomunicaciones y servicios postales, constituyen en la actualidad un único organismo con competencia sobre ambos sectores. A tal fin, el Decreto 80/97 (BO del 3/2/1997) modificó el articulado del Decreto 1185/90 a fin de adaptarlo a los cambios que introdujo el referido 660/96.
(11) Por ello se alude en el consid.IV del pronunciamiento al "cumplimiento de las obligaciones técnicas a cargo de las empresas concesionarias de los servicios telefónicos" y a las "circunstancias técnicas y fácticas que rodean la operación del servicio de que se trata", en virtud de lo cual el ente regulador, al ejercer la función administrativa pertinente exhibe "numerosos y particulares elementos técnicos y especializados sujetos a la discrecionalidad del obrar del ente".
(12) La Norma (ISO) 8402 define a la calidad como género aludiendo al "conjunto de propiedades y características de un producto o servicio que le confieren su aptitud para satisfacer unas necesidades expresadas o implícitas". Dentro de dicho concepto general, está la especie "calidad de servicio".
(13) Caracterización de la Norma (ISO) 8402. V. MUÑOZ MACHADO, Andrés: La gestión de la calidad total en la Administración Pública, Madrid, Días de Santos, 1999, p. 151.
(14) Sobre las diversas posibilidades de reclamo de los usuarios telefónicos ante las LSBT y el ente regulador, v. BERSTEN, Horacio: Derecho procesal del consumidor, La Ley, Buenos Aires, 2004, pp. 187 y ss.
(15) V. SUÁREZ, Enrique L.: "El concepto de calidad en la prestación del Servicio Básico Telefónico" y "El derecho del usuario a la debida atención ('personal' y 'personalizada') de sus reclamos en sucursales y centros de atención de concesionarios y/o licenciatarios de servicios públicos domiciliarios (Las enseñanzas que deja el caso 'Unión de Usuarios y Consumidores', respecto de la prestación del Servicio Básico Telefónico)", Suplemento de Defensa del Usuario y del Consumidor y de la regulación de Servicios Públicos, elDial.com, 24 (2005), disponible en http://www.eldial.com.
(16) Sobre la temática en particular, v.los artículos citados en la nota anterior, donde remitimos ya que el tratamiento in extenso de la cuestión excede el objeto del presente.
(17) Vale citar como un ejemplo en la buena dirección, que contiene una disposición regulatoria expresa sobre el tema en cuestión el caso de la Provincia de Tierra de Fuego, donde a través de la Ley 701 (BO del 14/7/2006), se dispuso que «Todas las empresas que prestan servicios públicos en general en el ámbito de la Provincia de Tierra del Fuego, sean estas de cualquier naturaleza, deberán habilitar oficinas en cada localidad para atender en forma personalizada el reclamo de sus clientes o usuarios».
Las empresas prestadoras de servicios deberán indicar de manera fehaciente, en las facturas que envían a sus cliente s, las causas jurídicas contables y técnicas que provoquen cambios en las mismas (art. 1), previéndose a su vez en el art. 2 las sanciones pertinentes para el caso de incumplimiento.
(18) Sobre el tema, v. SUÁREZ, Enrique L.: "El derecho a un trato digno y al debido resarcimiento por daño moral (cuando un acertado y feliz pronunciamiento muestra nuevos caminos para la salvaguarda de los consumidores)", JA 2006-III-323; íd.: "Una saludable y acertada 'novedad' en la reforma: el trato equitativo y digno", JA, Número Especial "Régimen de Defensa del Consumidor: análisis de su reforma", 28 de mayo de 2008, pp. 27 y ss. y JA 2008-II-1238.
(*) Abogado. Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, UBA. Profesor Adjunto, Carrera de Especialización en Daños, Facultad de Derecho, UNLZ. Docente de posgrado invitado, Facultad de Derecho, UBA. Profesor invitado, Maestría en Derecho Privado Económico, USAL. Colaborador y coautor de diversas obras y autor de varias publicaciones y artículos, así como también colaborador permanente de diversas revistas jurídicas y de varios sitios y diarios jurídicos digitales.
I. El rol de los entes reguladores. II. El derecho del usuario a un trato digno.
Doctrina:
Por Enrique L. Suárez (*)
Resulta interesante y fundamental para todos los usuarios de servicios públicos en general el pronunciamiento emitido por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa que anotamos en el presente (1), debido al menos -a nuestro humilde juicio- a dos razones: una es porque reafirma y pone de relieve la función y el rol que juegan en el actual diseño de la regulación pública los entes reguladores en el ámbito de los servicios públicos; la otra razón es que pone de manifiesto y resalta el derecho de los consumidores en general y de los usuarios de servicios públicos en particular a un trato digno por parte del licenciatario o concesionario que brinda el servicio de que se trate. Queríamos compartir con los lectores ambas temáticas en estas líneas.
I. EL ROL DE LOS ENTES REGULADORES
Al eclipsarse el modelo del Estado de Bienestar a fines de los ochenta, la crisis consecuente del Estado (2), carente de medios para lograr los fines que había propuesto dicho modelo, estalla en 1989, recreándose un estado de emergencia que requería en forma urgente una reforma del mismo en cuanto a su rol, estructura y fines. La Reforma del Estado iniciada a principios de los noventa contó con las Leyes 23.696 y 23.697 , de Emergencia Administrativa y Económica respectivamente, como sus herramientas jurídicas principales. El nuevo esquema de prestación de servicios públicos que surge conlleva la participación fundamental de la iniciativa privada, encargada de la operación y la prestación del servicio, transformando monopolios antes estatales en mercados cautivos de usuarios, así como el surgimiento de dos relaciones: 1. la existente entre el Estado privatizador, otorgante de la concesión o licencia respectiva necesaria para la prestación del servicio, y el prestador del servicio, por un lado, y 2.entre este y el usuario del mismo.
Es necesario, ante la situación descripta, planificar un nuevo diseño de regulación pública. La misma, como una de las funciones esenciales del Estado, puede ser considerada como el instrumento por medio del cual la sociedad considera que pueden alcanzarse aquellos fines esenciales para el contexto social.
En el plano económico, implica el condicionamiento, la corrección o la alteración de parámetros espontáneos y "naturales" del mercado mediante la imposición de determinadas exigencias o requisitos a la actuación de los agentes económicos involucrados. De ese modo, en lo concerniente a los servicios públicos, el Estado -si bien por la reforma de marras quedó desafectado de dichas actividades- a través del nuevo esquema regulatorio impuso las condiciones para el desarrollo de esta nueva etapa en la materia. La nueva regulación estatal, a tal efecto, previó principalmente:
1. la prestación del servicio público a través de un operador privado munido de título habilitante al efecto (v. gr. concesión o licencia);
2. la creación de entes reguladores, con el fin de proteger al usuario y velar por sus intereses, ante la desigual relación de fuerzas existente, mediante el ejercicio de las facultades otorgadas por el marco normativo del servicio;
3. el dictado de marcos regulatorios específicos para cada servicio público, con el fin de establecer los derechos y obligaciones de cada una de las partes intervinientes.
En lo que hace a los marcos regulatorios, la creación de los mismos tiene por objeto el establecimiento de una serie de normas que delimiten de manera clara y precisa -teniendo en cuenta las particulares circunstancias de cada servicio público- las relaciones que se establecen entre el Estado, el prestador y el usuario de cada servicio.En ese sentido, puede pensarse a cada marco regulatorio como un plexo normativo específico, que regula los derechos y obligaciones de los protagonistas de cada servicio, en particular los de tipo domiciliario, como el que nos ocupa (3).
Además de la ley marco del servicio, integran el plexo citado su decreto reglamentario, el pliego de bases y condiciones a través del cual se efectúa la privatización de la actividad, el contrato de concesión o licencia para efectuar la prestación del servicio y, por último, las diversas resoluciones emanadas de los entes reguladores, en ejercicio de las atribuciones reglamentarias propias, incluyendo una de las normas de mayor importancia a los fines de la determinación de las relaciones específicas entre el prestador u operador del servicio público y el usuario del mismo: el denominado "reglamento de servicio" o "reglamento del usuario" (4).
En el caso del marco regulatorio del Servicio Básico Telefónico (SBT), que aquí interesa especialmente, el citado reglamento es el Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico (RGCSBT), aprobado por la Resolución (SCo.) 10.059/99, de la cual forma parte como Anexo I de la misma.
Cabe señalar que el art. 42 CN ha establecido la obligación de que los mismos sean instituidos a través de la legislación, con entes reguladores independientes, lo que lamentablemente no se ha dado en todos los casos, ya que se han dictado marcos regulatorios a través de diversas normas emanadas de la Administración, lo que ha dado origen a la creación de autoridades regulatorias dependientes de reparticiones pertenecientes a la Administración Central (5). Al margen de lo dicho, los entes reguladores deben perseguir el específico fin de proteger y amparar a los usuarios.El fin último del control estatal ejercido a través de los entes reguladores es la satisfacción del usuario del servicio público específico (6). Por expresa previsión constitucional, que debe a su vez traducirse luego específica y puntualmente en el marco regulatorio de cada servicio público, los entes reguladores tienen como misión esencial proteger adecuadamente los derechos de los usuarios, propender a una mejor operación, confiabilidad, libre acceso, no-discriminación y uso generalizado de los servicios (7).
Como bien dice Nidia K. CICERO (8), además de la función de diseñar e implementar las políticas regulatorias de cada sector en cuestión, el ente regulador debe atender el problema del usuario a través de su seguimiento y solución, tarea que si bien no lucirá tanto o no tendrá tanta trascendencia como la primera, tiene una fundamental importancia para hacer realidad el goce por parte de los usuarios de servicios eficientes y de calidad óptima. Como indica la autora citada, los servicios públicos de gestión privada se caracterizan «por su necesaria regulación y control por parte de la entidad estatal correspondiente, por efecto de la consecuente posibilidad de que se operen abusos, irregularidades o disfuncionalidades» en perjuicio de los usuarios.
Es muy claro GORDILLO (9) al señalar que no puede esperarse que el ente regulador actúe como un supuesto árbitro que dirima conflictos entre partes supuestamente iguales, ya que ello es una falacia, dada la desigualdad existente entre el prestatario y el usuario.Por el contrario, el ente tiene el deber constitucional de bregar por equilibrar la brecha o desigualdad existente entre ambas partes, compensando el poder que otorga el ejercicio de una actividad monopólica con un debido control y defensa del usuario.
Los entes reguladores resultan una garantía del usuario, ya que si bien no reúnen los mismos elementos propios que hacen a la garantía de acceso a la justicia, su existencia como organismos imparciales e independientes, con estabilidad y medios adecuados para cumplir con los fines arriba indicados, otorga al usuario una verdadera "tutela administrativa" frente a las problemáticas que conlleva la relación con el prestador privado del servicio público.
En lo que concierne específicamente al SBT, el ente regulador específico es la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) (10), instituida a través del Decreto 1185/90 . Creado como un organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones (art. 3 ), el mismo tiene como función la regulación administrativa y técnica, el control, la fiscalización y la verificación en materia de telecomunicaciones y postal, de acuerdo con la normativa aplicable y las políticas que fije el Gobierno Nacional a través de la Secretaría de Comunicaciones (art. 4).
Es así que, en relación con la materia bajo trato en el fallo comentado, resulta fundamental atender el reclamo y las denuncias que pueda formular el usuario, amén del propio control del cumplimiento de las obligaciones a cargo del prestador con motivo de la gestión del servicio público domiciliario. Asimismo, si diere a ello lugar el contralor ejercido, el ente regulador debe aplicar en forma firme pero razonable las facultades sancionatorias con las cuales ha sido investido por las normativas legales integrantes de su marco regulatorio.Por ello del grueso del fallo surge claro que lo importante es la acreditación de la falta, la cual no debe quedar supeditada a una cuestión cuantitativa salvo para el ejercicio de las facultades sancionatorias con razonabilidad, cuestión que debe ser merituada al imponerse la sanción de que se trate. En el caso, no se ha probado lo eventualmente injustificado de la queja o motivo de reclamo de los usuarios, por lo que resulta reprochable el accionar de la prestataria y la multa impuesta debe ser confirmada por tanto.
También el fallo hace hincapié, incluso con cita de jurisprudencia anterior emanada de la sala interviniente, en la especialización de la institución estatal en la materia regulada atento a que los entes reguladores, a fin de desempeñar con eficiencia su cometido y evitar tanto la asimetría en la información respecto de las empresas sujetas a fiscalización como su captura por estas últimas, deben contar con personal altamente capacitado y especializado en los diversos tópicos de su competencia, para poder evaluar las complejas situaciones some tidas a su tratamiento, y apreciar la naturaleza, la esencia y el alcance de las conductas de las empresas, con la finalidad de detectar eventualmente incumplimientos y sancionarlos conforme a derecho (11). El norte axiológico que tanto ha guiado la labor administrativa del ente regulador han sido la tutela y la defensa del usuario dentro de los parámetros que el derecho como orden social, con sus regulaciones jurídicas específicas vigentes en la materia, le impone a la actuación y la competencia de aquel, y la labor del mismo y el ejercicio de sus facultades de control y sanción aparecen claramente valoradas y respaldadas por el fallo comentado.
II. EL DERECHO DEL USUARIO A UN TRATO DIGNO
1. La calidad de servicio
A
Hemos visto que el operador (concesionario o licenciatario) del servicio público domiciliario (el SBT, en nuestro caso) debe cumplir con determinadas obligaciones, cuya efectiva satisfacción debe ser verificada por el ente regulador competente.En las diversas normas del marco regulatorio aplicable, se determinan los diversos parámetros o estándares a través de los cuales debe justipreciarse si el prestador ha cumplimentado acabadamente las obligaciones a su cargo, según la naturaleza de las mismas.
Una de dichas obligaciones tiene que ver con la calidad de servicio que se le brinda al usuario (12). De modo genérico, puede decirse que el servicio es «el resultado generado por las actividades entre el cliente y el suministrador y por las actividades internas del suministrador para satisfacer las necesidades del cliente» (13). El estudio de la calidad del servicio implica hablar de la atención que se le brinda al cliente y del servicio técnico que se le presta. En ese sentido, dicha calidad está determinada por una debida atención al cliente y por la eficacia del servicio técnico.
Siempre desde un contexto genérico, una óptima calidad de servicio comercial implica crear adecuados canales de comunicación a través de los cuales puedan expresarse y comunicarse las insatisfacciones del cliente en general, lo que facilita para la empresa no solo la soluciones a su eventuales problemas sino que marca una guía de mejora en el desempeño del oferente, coadyuvando a lograr la lealtad y la fidelización del cliente, para la recompra posterior. En el marco de desarrollo del mercado, tanto para retener al cliente fidelizado como para captar nuevos clientes potenciales, se impone la idea en la comunicación con el cliente de «revertir el concepto del libro de quejas y transformarlo en servicios al consumidor», o sea, convertir el canal de comunicación cliente-empresa al menos no solo en una vía de reclamo sino que mejorando la calidad del producto y del servicio, utilizando dicho canal de comunicación como una posibilidad de desarrollar valores agregados en la relación con el cliente, optimizando su satisfacción.Esto lleva a mejorar la atención brindada al cliente, de modo tal que los llamados recibidos en el servicio de "call center" de la empresa sean solo ínfimamente reclamos, pasando a ser la mayoría, consultas, pedidos de información o expresiones de opinión en concepto de sugerencias. Sin perjuicio de ello, todos los canales de comunicación que puedan entablarse entre empresa y cliente deben tener como objetivo fundamental la atención al cliente en un máximo nivel de calidad de servicio, recepcionando debidamente sus dudas, inquietudes o reclamos, y dándole la debida solución. El consumidor debe sentirse pues "escuchado" y que sus problemas importan porque es "parte de la empresa".
Ese es el sentido de la calidad de servicio comercial: debe considerarse como la aptitud o el grado de excelencia en lograr establecer una eficaz comunicación con el cliente para solucionarle cualquier problema en todas las etapas de la relación contractual. Es una actitud concreta de la empresa que el consumidor sabrá valorar y será un parámetro importante a tener en cuenta a la hora de decidir. El respeto y el trato digno hacia el consumidor no solo son una manda constitucional (art. 42 CN) y un derecho del universo de consumidores. También puede ser vista como una eficaz herramienta de comercialización. Con carácter meramente enunciativo, puede decirse que algunos estándares que conforman en general una óptima calidad de servicio comercial son:
a. la existencia de una gran cantidad de sucursales o puntos de asistencia en todo el país, junto con un adecuado servicio técnico para los clientes de la empresa de que se trate;
b.la eficaz capacitación del personal en todos los aspectos de la atención al cliente antes y luego de la adquisición del producto o servicio, así como también el necesario conocimiento y forma de solución de todos los problemas normales, típicos, que pueden suscitarse en la etapa de ejecución de los contratos de consumo y que puedan perjudicar u ocasionarle una molestia al consumidor, al no poder disfrutar y hacer debido uso del bien o servicio contratado, y
c. centros de atención al cliente accesibles por los diversos medios y tecnologías de comunicación disponibles (teléfono, Internet, correo postal o electrónico, fax, etc.) para quejas, reclamos o consultas.
Entonces, tal como surge de lo expuesto, en el campo de la calidad de servicio es fundamental el modo en que se establece un sistema de tratamiento y solución de las consultas, quejas y reclamaciones orientadas a satisfacer debidamente al cliente, dándole la imagen de una organización orientada hacia él, a fin de mejorar la gestión de la empresa en su conjunto.
Hasta aquí hemos hablado de la interacción de oferentes y demandantes en el mercado, donde la competencia en el ámbito de la oferta debe ver a la calidad de servicio comercial como una estrategia y herramienta para posicionar a las empresas como unidades de producción y comercialización de la mejor manera frente al cliente.
B
¿Qué sucede al respecto en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios?Como bien sabe el lector y como hemos detallado someramente ut supra, atento a las condiciones de privilegio y exclusividad con que son prestados estos servicios bajo monopolios u oligopolios, es la regulación pública la que, a través de sus diseños e ingeniería jurídica, debe establecer las obligaciones en cabeza de los prestatarios de los servicios y la verificación de su cumplimiento por parte del Estado a través del ente respectivo.
La necesidad de que el usuario del Servicio Básico Telefónico (SBT) sea concretamente asesorado o informado, así como que pueda formular en debida forma sus reclamos o quejas (14), debiendo ser las mismas solucionadas y evacuadas en los tiempos y formas determinados por la tutela sustantiva del derecho del consumo y el marco regulatorio, forma parte -más de la calidad del servicio comercial- de la efectiva vigencia del derecho a un trato equitativo y digno, reconocido por la Carta Magna en su art. 42 y por la Ley 24.240, en sus arts. 8 bis , 25, 26 y 27 , entre otros.
C
Ya hemos tratado este tema con anterioridad (15) pero conviene, a los fines de dilucidar debidamente la médula del fallo , volver brevemente sobre el mismo para apreciar la importancia del pronunciamiento judicial.
En el marco del proceso de privatización del servicio telefónico, las futuras licenciatarias del servicio, al efectuar su oferta, no solo tuvieron en cuenta los márgenes de inversión a realizar y de ganancias a obtener sino que se comprometieron a mantener e incrementar el nivel de calidad de prestación del servicio en todos sus niveles. Esto implicaba, entre otras cosas, el aumento del número de líneas, efectuar mejoras en la comunicación, introducir nueva tecnología, modernizar las formas de comunicación con el cliente a nivel tecnológico y de políticas de comercialización, y mantener y no disminuir el número de sucursales de atención al público de cada una de las LSBT (v. gr. Telefónica de Argentina S.A.y Telecom Argentina -Stet France- S.A.).
Lo dicho implica que, en lo que hace a la calidad de servicio comercial, sin perjuicio de incorporar todos los adelantos tecnológicos en materia de comunicación e interacción con el cliente, los mismos no deben reemplazar sino complementar la atención "personal" que se le debe brindar al usuario en las sucursales, a los fines de ejercer su derecho a reclamar y ser asesorado u orientado. Ello debe ser llevado a cabo por personal idóneo capacitado a tal efecto por la empresa, a fin de que por cualquiera de los canales de comunicación que se activen entre la LSBT y el usuario, pueda solucionarse plenamente la inquietud del usuario. Nótese que con la reforma de la Ley 24.240 a través de su similar 26.361, conforme al art. 27 , a los efectos de los reclamos que puedan realizar eventualmente los usuarios de los servicios domiciliarios,
«las empresas prestadoras de servicios públicos deberán garantizar la atención personalizada a los usuarios».
Ciertamente, la veloz transformación del mercado de las telecomunicaciones y la irrupción masiva del uso de la telefonía móvil transformaron el mercado del Servicio Telefónico Básico, lo que provocó asimismo una variación en la modalidad de relacionarse entre el usuario y el prestador. Se ha desarrollado así un plan sistemático de reducción del número de sucursales de atención al público de las LSBT, de modo que los usuarios se van viendo cada vez con mayor dificultad para poder presentar reclamos escritos y obtener acuse de recibo de los mismos, a raíz de su recepción, así como también se ven impedidos de recibir una contestación eficaz, idónea en tiempo y forma, de dichos reclamos presentados (16).
Nadie está en contra, desde ya, de la aparición de los sistemas de telegestión o de los números telefónicos gratuitos para realizar determinados trámites sino todo lo contrario:los aplaudimos en la medida en que le faciliten las cosas al usuario, evitándole traslados y pérdidas de tiempo innecesarias según la naturaleza del trámite a realizar. Sin embargo, ante circunstancias de determinada entidad o gravedad, donde se hace necesaria la acreditación de la presentación que se formula; donde es necesario adjuntar facturaciones que acrediten los extremos invocados por el usuario; donde deban brindarse una serie de explicaciones fácticas o técnicas de modo claro, indubitable y fehaciente, allí se hace importantísimo, so pena de violar expresas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en tal sentido, la existencia de una sucursal de la empresa, ubicada de modo razonable en el radio geográfico del domicilio del usuario, dotada de personal que no solo permita la atención personal del usuario sino la resolución personalizada, con rapidez y eficacia, de sus problemas.
Atento a la anomalía expuesta (cierre de sucursales de las LSBT), la circunstancia hace que al menos de hecho las metodologías de comunicación alternativas ofrecidas al usuario como sucedáneo de la atención "personalizada" que debieran brindar tengan un nivel máximo de eficacia, so pena de agravar aun el derecho del usuario a un trato digno y equitativo (17).
D
Recordamos que el Servicio de Telegestión 112, en el cual se verificaron los incumplimientos que luego dieron lugar a la sanción aplicada por la CNC y confirmada por el fallo bajo trato, permite realizar todo tipo de tramitaciones comerciales, solicitud de servicios adicionales, pago de facturas, compra de productos, reclamos y consultas en general, pudiéndose acceder al mismo de lunes a viernes en el horario indicado por la empresa.
2.El trato digno
Creemos que las fallas apuntadas ut supra, en la calidad del servicio comercial que se le brinda al usuario, violan su derecho a un trato digno (18) y equitativo en cuanto le impiden comunicarse en forma idónea con la empresa, ya sea para consultas o asesoramiento o bien, para formular un reclamo vinculado a la prestación de servicio o por cualquier otra causa.
Con ello se están vulnerando expresas disposiciones de nivel constitucional (art. 42) y legal (Ley 24.240, esp. art. 8 bis). Además, el art. 5 Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico, aprobado por Resolución (SCo.) 10050/99, de la cual forma parte integrante como Anexo I, estipula que
«El cliente tiene derecho a ser tratado por los prestadores con cortesía, corrección y diligencia, y a obtener respuesta adecuada y oportuna a su requerimiento».
Esto significa que, amén de lo señalado, también se está incumpliendo una expresa disposición del marco regulatorio específico aplicable en la materia, ya que no se suscita el respeto por la dignidad del usuario cuando el prestatario del servicio público (en este caso) no considera y no cumple con todas las obligaciones a su cargo (v. gr. calidad del servicio comercial). No olvidemos que la obligación de brindar un trato digno es en realidad "bifronte", ya que también el Estado, en virtud del art. 42 párr. 2º CN y lo estatuido en el último párrafo art. 8 bis LDC, debe velar por el cumplimiento de los estándares de conducta que debe cumplir el proveedor, aplicando -de resultar necesario- las sanciones, multas y resarcimientos que por derecho correspondan.
Aquí es donde se aprecia lo valioso del decisorio de marras.Ante la «falta de una respuesta a sus requerimientos», la imposibilidad para los usuarios de «comunicarse con el Servicio 112» y «las largas esperas en línea a efectos de ser atendido por un operador», han sido fundamentales a nuestro juicio:
- la participación activa del usuario, con su queja, dando a conocer las anormalidades ocurridas;
- la intervención del ente regulador sancionando en consecuencia luego del procedimiento administrativo correspondiente, y
- la intervención de los magistrados realzando la importancia del control judicial sobre el ejercicio de la función administrativa y las consecuencias que le caben a los incumplimientos de los prestatarios de servicios públicos: la sanción, conforme lo determine y disponga el marco regulatorio.
Desde ya, las irregularidades apuntadas no se corresponden con el trato que merece recibir el usuario. No existió en tal caso diligencia ni la obtención de respuesta adecuada y oportuna al requerimiento formulado por el mismo en su momento. Creemos que lo dicho es suficiente para la reflexión y la valoración de lo decidido en el fallo en cuestión en pos de continuar coadyuvando a la tutela de los derechos de todos los usuarios.
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(1) CNFedContAdm, Sala III, "Telecom Argentina S.A. c/ CNC - Res. 1761/01 s/ proceso de conocimiento" , 24/6/2009.
(2) GORDILLO, Agustín A.: Tratado de derecho administrativo, 5ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1998, t. I, caps. III y IV.
(3) DROMI, José R.: Empresas estatales (De públicas a privadas), Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1997 , p. 74.
(4) Entre sus principales contenidos, orientados a establecer los derechos y deberes de cada parte, respecto de todo aquello relacionado con la prestación del servicio, cabe incluir a las condiciones de acceso al servicio, las diversas categorías de usuarios, los diversos plazos y términos fijados respecto de las temáticas contenidas en el reglamento, así como los diversos procedimientos de reclamos de usuarios. En suma, deben quedar previstas las diversas situaciones en las que puede verse involucrado el usuario del servicio, así como la conducta debida a realizar por el operador en cada caso .
(5) V.al respecto GORDILLO: op. cit. nota 2, 6ª ed., 2003, t. II, pp. 8 y ss., en donde se realiza una comparación entre las dos formas vías de creación institucional de los marcos regulatorios: legales (en el caso de los servicios de distribución de gas y energía eléctrica) y reglamentarios (servicios de telecomunicaciones, entre otros), analizándose sus consecuencias prácticas.
(6) MARTÍNEZ, Patricia R.: "Sistema de control de los servicios públicos 'privatizados' en la Argentina", Los servicios públicos (Régimen jurídico actual), Buenos Aires, Depalma, 1994, p. 137.
(7) Si bien dichos términos son aplicables a cualquier ente, fueron expresados en relación al rol y las obligaciones de Enargas: CNFedContAdm, Sala II, in re "Ciancio José M. c/ Resolución 184/97 -Enargas-", 5/11/1998, en JA, 6148 (1999). V. Vázquez Ferreyra, Roberto A.: "Enargas, la defensa de los consumidores y usuarios, las veredas rotas y otras interesantes cuestiones", JA, 6148 (1999).
(8) CICERO, Nidia K.: "¿Un fallo menor?", ib.
(9) GORDILLO, Agustín A.: "La interpretación restrictiva...", LL 1995-A-217.
(10) La actual Comisión Nacional de Comunicaciones es un organismo producto de la fusión de la ex Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT) -creada originalmente por el Decr. 1185/90- y la ex Comisión Nacional de Correos y Telégrafos (CNRT) -creada por Decr. 214/92-, la cual fue dispuesta por el art. 31 Decr. 660/96 (BO del 27/6/1996). En dicha fusión se incluyó también al Comité Federal de Radiodifusión (Comfer), el cual luego fue desafectado de la misma por Decreto 1260/96. De esta forma, las que habían sido hasta ese momento por separado autoridades regulatorias de los sectores de telecomunicaciones y servicios postales, constituyen en la actualidad un único organismo con competencia sobre ambos sectores. A tal fin, el Decreto 80/97 (BO del 3/2/1997) modificó el articulado del Decreto 1185/90 a fin de adaptarlo a los cambios que introdujo el referido 660/96.
(11) Por ello se alude en el consid.IV del pronunciamiento al "cumplimiento de las obligaciones técnicas a cargo de las empresas concesionarias de los servicios telefónicos" y a las "circunstancias técnicas y fácticas que rodean la operación del servicio de que se trata", en virtud de lo cual el ente regulador, al ejercer la función administrativa pertinente exhibe "numerosos y particulares elementos técnicos y especializados sujetos a la discrecionalidad del obrar del ente".
(12) La Norma (ISO) 8402 define a la calidad como género aludiendo al "conjunto de propiedades y características de un producto o servicio que le confieren su aptitud para satisfacer unas necesidades expresadas o implícitas". Dentro de dicho concepto general, está la especie "calidad de servicio".
(13) Caracterización de la Norma (ISO) 8402. V. MUÑOZ MACHADO, Andrés: La gestión de la calidad total en la Administración Pública, Madrid, Días de Santos, 1999, p. 151.
(14) Sobre las diversas posibilidades de reclamo de los usuarios telefónicos ante las LSBT y el ente regulador, v. BERSTEN, Horacio: Derecho procesal del consumidor, La Ley, Buenos Aires, 2004, pp. 187 y ss.
(15) V. SUÁREZ, Enrique L.: "El concepto de calidad en la prestación del Servicio Básico Telefónico" y "El derecho del usuario a la debida atención ('personal' y 'personalizada') de sus reclamos en sucursales y centros de atención de concesionarios y/o licenciatarios de servicios públicos domiciliarios (Las enseñanzas que deja el caso 'Unión de Usuarios y Consumidores', respecto de la prestación del Servicio Básico Telefónico)", Suplemento de Defensa del Usuario y del Consumidor y de la regulación de Servicios Públicos, elDial.com, 24 (2005), disponible en http://www.eldial.com.
(16) Sobre la temática en particular, v.los artículos citados en la nota anterior, donde remitimos ya que el tratamiento in extenso de la cuestión excede el objeto del presente.
(17) Vale citar como un ejemplo en la buena dirección, que contiene una disposición regulatoria expresa sobre el tema en cuestión el caso de la Provincia de Tierra de Fuego, donde a través de la Ley 701 (BO del 14/7/2006), se dispuso que «Todas las empresas que prestan servicios públicos en general en el ámbito de la Provincia de Tierra del Fuego, sean estas de cualquier naturaleza, deberán habilitar oficinas en cada localidad para atender en forma personalizada el reclamo de sus clientes o usuarios».
Las empresas prestadoras de servicios deberán indicar de manera fehaciente, en las facturas que envían a sus cliente s, las causas jurídicas contables y técnicas que provoquen cambios en las mismas (art. 1), previéndose a su vez en el art. 2 las sanciones pertinentes para el caso de incumplimiento.
(18) Sobre el tema, v. SUÁREZ, Enrique L.: "El derecho a un trato digno y al debido resarcimiento por daño moral (cuando un acertado y feliz pronunciamiento muestra nuevos caminos para la salvaguarda de los consumidores)", JA 2006-III-323; íd.: "Una saludable y acertada 'novedad' en la reforma: el trato equitativo y digno", JA, Número Especial "Régimen de Defensa del Consumidor: análisis de su reforma", 28 de mayo de 2008, pp. 27 y ss. y JA 2008-II-1238.
(*) Abogado. Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, UBA. Profesor Adjunto, Carrera de Especialización en Daños, Facultad de Derecho, UNLZ. Docente de posgrado invitado, Facultad de Derecho, UBA. Profesor invitado, Maestría en Derecho Privado Económico, USAL. Colaborador y coautor de diversas obras y autor de varias publicaciones y artículos, así como también colaborador permanente de diversas revistas jurídicas y de varios sitios y diarios jurídicos digitales.
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Voces: USUARIO - SANCIONES ADMINISTRATIVAS - SERVICIOS PÚBLICOS - TELÉFONOS - DERECHOS DEL CONSUMIDOR - ENTES REGULADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS - TELECOMUNICACIONES - MULTA ADMINISTRATIVA
Título: Acerca del rol de los entes reguladores de servicios públicos domiciliarios y del derecho del usuario a un trato digno
Autor: Suárez, Enrique Luis - Ver más Artículos del autor
Fecha: 22-jul-2010
Cita: MJ-DOC-4791-AR | MJD4791
Título: Acerca del rol de los entes reguladores de servicios públicos domiciliarios y del derecho del usuario a un trato digno
Autor: Suárez, Enrique Luis - Ver más Artículos del autor
Fecha: 22-jul-2010
Cita: MJ-DOC-4791-AR | MJD4791
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